Рівно 30 років тому Україна підписала договір про нерозповсюдження ядерної зброї. ЦВППБ розповідає про нещодавнє медійне загострення через можливе відновлення ядерного статусу України.
В результаті розпаду Радянського Союзу у 1991 році, Україна успадкувала третій у світі ядерний арсенал (1734 стратегічні боєголовки). Однак всього через 5 років, 2 червня 1996 року, Україна була вже без’ядерною. Всі ядерні боєприпаси були передані з України до Росії, а до 2001 року – всі 176 пускових шахт були виведені з експлуатації. Хоча окремі політичні сили у Вашингтоні підтримували ідею ядерної України, однак, в адміністрації США того часу перемогла позиція, що “тільки Росія повинна стати наступником Радянського Союзу як ядерної держави”.
Будапештський Меморандум
Визначальну роль в ядерному роззброєнні України і, як наслідок, широмасштабному вторгненні російської армії в Україну має Будапештський Меморандум.
Меморандум про гарантії безпеки у зв’язку з приєднанням України до Договору про нерозповсюдження ядерної зброї (англ. Memorandum on Security Assurances in connection with Ukraine’s accession to the Treaty on the Non-Proliferation of Nuclear Weapons) – міжнародна угода, яка укладена 5 грудня 1994 року між Україною, Росією, Великобританією та США про гарантії безпеки Україні у зв’язку з набуттям нею неядерного статусу.
Того ж самого дня, Україна приєдналась й до Договору про нерозповсюдження ядерної зброї (далі – ДНЯЗ).
Меморандум містив наступні шість принципових зобов’язань для Сполучених Штатів, Сполученого Королівства Великої Британії та Північної Ірландієї і Російської Федерації стосовно України, зокрема:
зобов’язання поважати незалежність, суверенітет України та існуючі кордони;
зобов’язання не використовувати загрозу силою або саму силу проти територіальної цілісності або політичної незалежності України, і гарантування, що їхня зброя ніколи не буде використаною проти України, за винятком випадків самооборони або інших сценаріїв, визначених Статутом Організації Об’єднаних Націй;
зобов’язання щодо утримання від економічного тиску, спрямованого на те, щоб залучити до своїх інтересів виконання Україною прав, які випливають з її суверенітету, з метою отримання будь-яких переваг;
зобов’язання, яке полягає у заклику до Ради Безпеки Організації Об’єднаних Націй до негайних заходів для надання допомоги Україні, яка є державою-учасницею Договору про нерозповсюдження ядерної зброї та не володіє ядерною зброєю, у випадку, якщо Україна стане жертвою агресії або об’єктом загрози агресії з використанням ядерної зброї;
зобов’язання, яке полягає у тому, щоб утриматися від використання ядерної зброї проти будь-якої держави-учасниці Договору про нерозповсюдження ядерної зброї, яка сама не має ядерної зброї, за винятком ситуацій нападу на них, їхню територію або їхні підопічні території, їхні збройні сили або на їхніх союзників з боку такої держави спільно або в союзі з державою, яка володіє ядерною зброєю;
зобов’язання, у разі виникнення ситуації, що породжує питання щодо виконання викладених вище зобов’язань, проведення консультацій Україною, Російською Федерацією, Сполученим Королівством Великої Британії та Північною Ірландією і Сполученими Штатами Америки.
Хронологія подій
16 липня 1990: Декларація про державний суверенітет України, в якій зазначається, що Україна “не прийматиме, не здобуватиме та не вироблятиме ядерну зброю”.
24 жовтня 1991: Уряд України оголосив, що Україна “буде без’ядерною державою”.
Грудень 1991: під егідою новоствореної Співдружності Незалежних Держав (СНД) було сформоване Об’єднане стратегічне командування (ОСК) як єдиний орган управління стратегічними ядерними силами, проте ОСК виявилося недієздатним.
Квітень 1992: серія інцидентів щодо контролю та підпорядкування стратегічних сил призвела до того, що Президент України Леонід Кравчук встановив “адміністративний контроль” над стратегічними озброєннями України.
Травень 1992: США, Росія, Україна, а також Казахстан та Білорусь, підписали протокол, згідно з яким останні три країни є учасницями Договору про скорочення і обмеження стратегічних наступальних озброєнь СРСР-США (СНО-1). Стаття 5 документу, що став відомий як Лісабонський протокол, зобов’язувала неросійські республіки приєднатися до Договору про нерозповсюдження ядерної зброї як держави, які не володіють ядерною зброєю, у найкоротший термін.
В окремому листі до Президента США Дж. Буша, Президент України
Л. Кравчук підтвердив рішучість України демонтувати всю стратегічну ядерну зброю, “беручи до уваги її національну безпеку”.
Червень 1992: лист Дж. Буша до Л. Кравчука від 23 червня – перший документ, у якому США висвітлили проблеми безпеки України. Вітаючи Лісабонський протокол як “історичне досягнення”, яке допоможе Україні зменшити “тягар” радянської ядерної спадщини, Дж. Буш окреслив чотири способи вирішення проблем безпеки України:
підтвердив зобов’язання Сполучених Штатів перед усіма неядерними державами-учасницями Договору про нерозповсюдження ядерної зброї: вони домагатимуться негайних дій у Раді Безпеки ООН для надання допомоги, якщо Україна стане об’єктом агресії;
закликав Україну “повірити у нову систему колективної безпеки” Європи, беручи участь у Нараді з безпеки та співробітництва в Європі, Раді північноатлантичного співробітництва та ООН, чий принцип “непорушності кордонів” полягає у “забезпеченні безпеки всіх держав”;
підкреслив важливість демократичних політичних перетворень, економічних реформ та інвестицій як “гарантій безпеки” України;
запропонував допомогу США у розвитку Збройних Сил України, розмір, оснащення та доктрина яких сприяють безпеці України та стабільності в регіоні.
Однак, США пов’язували надання гарантій безпеки та участь в економічному чи політичному співробітництві з ратифікацією Україною СНО-1 і приєднання до Договору про нерозповсюдження ядерної зброї.
21 травня 1992: резолюція російського парламенту щодо визнання рішення вищої влади СРСР від 1954 року передати Крим Україні нібито “незаконним”,
14 січня 1994: трьохстороння заява щодо намірів вивезти з України всю ядерну зброю, підписана в Москві президентами Б. Клінтоном, Л. Кравчуком і Б. Єльциним, відповідно до якої:
Україна отримує компенсацію за вартість високозбагаченого урану, що міститься в стратегічній та тактичній ядерній зброї, яку Україна раніше передала Росії;
США і Росія пообіцяли гарантії безпеки, які були менш суттєвими, ніж гарантії, які хотіла Україна, але більшими, ніж Росія раніше була готова надати;
Україна набула політичного статусу як рівноправний партнер по відношенню до США та Росії.
16 листопада 1994: Верховна Рада України ратифікувала Договір про нерозповсюдження ядерної зброї Законом “Про приєднання України до Договору про нерозповсюдження ядерної зброї від 1 липня 1968 року” (далі –ДНЯЗ). Закон підтверджував, що Україна володіє ядерною зброєю, яка дісталася у спадок від СРСР. У пункті 6 Закону про приєднання України до ДНЯЗ зазначено, що “цей закон набере чинності після надання ядерними державами Україні гарантій безпеки, які будуть оформлені відповідним міжнародно-правовим документом”.
5 грудня 1994: У Будапешті підписано Меморандум про забезпечення безпеки між Україною (представлена Л. Кучмою), Російською Федерацією (представлена Б. Єльцином), Сполученим Королівством Великої Британії та Північної Ірландії (представлена Дж. Мейджором) та Сполученими Штатами Америки (представленими У. Клінтоном). Китай та Франція, як інші ядерні держави та постійні члени Ради Безпеки ООН, надали Україні подібні гарантії безпеки шляхом дипломатичних нот, хоча, дані країни так і не підписали Будапештський меморандум.
2 червня 1996: Україна повністю позбулася ядерного статусу, і почалось вивезення боєголовок на територію рф.
27 листопада 2018: У зв’язку з інцидентом у Керченській протоці, МЗС України звертається до країн-підписантів Будапештського меморандуму з вимогою провести термінові консультації для забезпечення повного дотримання зобов’язань та негайного припинення агресії рф проти України.
20 лютого 2014: Росія починає незаконну окупацію Криму.
2 березня 2014: Верховна Рада України на закритому засіданні ухвалює звернення до парламентів держав-гарантів безпеки України згідно з Будапештським меморандумом і до міжнародних організацій.
25 жовтня 2020: у день голосування на місцевих виборах за ініціативи Президента України проводиться всенародне опитування з п’яти питань. З-поміж іншого, у виборців запитали, чи потрібно Україні на міжнародному рівні порушувати тему про використання гарантій безпеки, визначених Будапештським меморандумом. За його результатами, 74,2 відсотка учасників опитування підтримали право України на використання гарантій безпеки для відновлення її державного суверенітету і територіальної цілісності, проти висловилися лише 17,2 відсотка опитаних.
19 лютого 2022: промова Президента України В. Зеленського на “Мюнхенській конференції з безпеки”, в якій заявлено, що Україна ініціює проведення консультацій у рамках Меморандуму, і якщо вони знову не відбудуться або за їх результатами не буде конкретних рішень щодо гарантування безпеки, то Україна матиме повне право вважати, що Будапештський меморандум “не працює” і всі пакетні рішення 1994 року щодо відмови від ядерної зброї “поставлені під сумнів”.
21 лютого 2022: МЗС України направило державам-членам Ради Безпеки ООН запит на основі Будапештського меморандуму з вимогою “негайного проведення консультацій”.
24 лютого 2022: Росія розпочала широмасштабну, довготривалу війну проти України.
Жовтень 2022: Прем’єр-міністр Великобританії Ліз Трасс проводить “безліч годин, вивчаючи супутникові метеорологічні дані та напрямки вітру” через побоювання, що ”неправильні погодні умови” можуть мати ”прямий вплив на Британію”. Побоювання ґрунтувалися на даних американської розвідки, згідно з якими нібито “існувала 50 відсоткова ймовірність”, що Росія “готується застосувати тактичну ядерну зброю” в Україні або “застосувати більш потужну бомбу над Чорним морем”. 18 жовтня міністр оборони Великобританії Бен Воллес вирушає до Вашингтону, щоб обговорити цю “кризу”. Того ж місяця, президент США Джо Байден заявляє, що нібито існує “пряма загроза” застосування Росією ядерної зброї, якщо “ситуація розвиватиметься тим самим шляхом, яким вона рухається”.
Вересень 2024: Президент України В. Зеленський заявив Д. Трампу, що Україні “знадобиться ядерна зброя, щоб гарантувати безпеку країни”, якщо їй “не дадуть вступити в НАТО”. Пізніше, Президент України В. Зеленський уточнив, що мав на увазі “відсутність альтернативних гарантій безпеки”.
Жовтень 2024: Київ “може швидко розробити ядерну зброю, подібну до тієї, що була скинута на Нагасакі в 1945 році, щоб зупинити Росію”, якщо США скоротять військову допомогу (“The Times” з посиланням на доповідь, підготовлену НІСД для МО України).
19 листопада 2024: путін затверджує нову редакцію “Основ государственной политики Российской Федерации в области ядерного сдерживания”.
Міжнародно-правовий аналіз Меморандуму.
Міжнародний режим роззброєння і нерозповсюдження ядерної зброї є одним з ключових напрямів у сфері міжнародної безпеки. Під режимом нерозповсюдження ядерної зброї слід розуміти систему нормативно-правових актів та договорів у сфері ядерного роззброєння та нерозповсюдження ядерної зброї, а також різних організацій та установ, діяльність яких спрямована на підтримання цього міжнародного режиму.
Більшість держав-учасниць ДНЯЗ формально задекларували відмову від права розробляти і володіти ядерною зброєю. Менша кількість держав-учасниць формально відмовилася передавати таку зброю неядерним країнам. Це створює правову основу для міжнародного режиму ядерної безпеки.
Меморандум включає дві семантичні частини:
зобов’язання, пов’язані з утриманням від дій, які можуть порушити територіальну цілісність та суверенітет України, наприклад, надання допомоги у випадку, якщо України стане об'єктом ядерної агресії;
зобов’язання, пов’язані з незастосуванням ядерної зброї проти держав, які її не мають.
Меморандум укладений у форматі письмового договору між державами і регулюється міжнародним правом, а саме такими правовими актами, як:
Гельсінський Заключний акт Наради з безпеки та співробітництва в Європі (НБСЄ) 1975 року;
Статут Організації Об’єднаних Націй;
режим, встановлений ДНЯЗ;
Конвенція про звичайні збройні сили в Європі (ДЗЗСЄ).
Меморандум має статус міжнародного договору відповідно до умов Віденської конвенції про право міжнародних договорів (1969 р.). Іншою ознакою статусу міжнародного договору, є те, що “меморандум це міжнародний договір, який виступає як угода між державами та визначає юридично значущі обставини для держав-учасниць”.
Країни-учасниці угоди направили листа Генеральному секретарю ООН, який є депозитарієм Конференції з роззброєння, з проханням зареєструвати Будапештський меморандум як офіційний документ Конференції з роззброєння. У результаті цих дій, Будапештський меморандум був кваліфікований ООН у статусі “міжнародної угоди про ядерне роззброєння”.
Виходячи з вищезазначеного, Меморандум слід кваліфікувати як міжнародний договір.
Меморандум також має характер регіонального договору, який був прийнятий після набуття чинності ДНЯЗ, тобто є наступним договором.
Однак, якщо виходити із зобов’язань ядерних держав, а саме Росії, Великобританії та США, щодо зобов’язання не застосовувати ядерну зброю у всьому світі, та розподілу територіального охоплення ядерною зброєю, то в цьому випадку можливо зробити висновок, що Меморандум є більш пріоритетним міжнародним договором, ніж ДНЯЗ, оскільки містить гарантії дієвого характеру у випадку ядерної війни, тому положення цього міжнародного договору мають фундаментальне значення як втілення режиму ДНЯЗ.
Виходячи з цього, порушення зобов’язань Меморандуму має розглядатися не просто як порушення міжнародного договору.
Так, при розгляді положень ст. 60 Віденської конвенції (1969 р.) важливо мати на увазі, що сторони Меморандуму мають право призупинити його дію повністю або частково, оскільки в разі порушення його положень це призведе до неналежних заходів щодо запобігання застосуванню сили в міжнародних справах. Особливо коли порушується обов’язок утримуватися від застосування ядерної зброї.
Стаття 5 Меморандуму окреслює процедури та засоби захисту держав, які постраждали внаслідок застосування ядерної зброї. У цьому випадку також варто враховувати ст. 35 Віденської конвенції (1969 р.), яка надає можливість лише третім державам, які не є сторонами угоди, користуватися правами, які висвітлені в цій угоді, без урахування надання таким державам захисту у разі порушення їх прав. За умови, що Меморандум позиціонується як положення спеціальних норм щодо ДНЯЗ, він надає можливість країнам, які постраждали від ядерної зброї, скористатися перевагами режиму, що тлумачиться в ДНЯЗ як гарантія визнання порушених прав держави.
Таким чином, аналіз положень Меморандуму дає право зробити висновок, що цю угоду слід розглядати як міжнародний договір, що забезпечує імплементацію режиму ДНЯЗ. Виходячи з цього, особливого значення набуває питання ефективності такого режиму, гарантованого Меморандумом, на території України.
Існують різні тлумачення щодо самого змісту гарантій в англійському та українському текстах меморандуму: тоді як в українському варіанті назва звучить як “Меморандум про гарантії безпеки…”, в англійському – “Memorandum on Security Assurances” (тобто ”безпекові запевнення”), а якщо “запевнення” не несуть конкретного змісту, то Будапештський меморандум нібито не має жодного механізму гарантування безпеки.
З іншого боку, документ містить вислів “Підписано у чотирьох рівно автентичних примірниках українською, англійською та російською мовами”. Підписи президента США і прем’єр-міністра Великобританії стоять не лише під англійським текстом, а й українським та російським, де записано відповідно ”гарантії” та “гарантии”.
Відсутність ратифікації Будапештського меморандуму державами-учасницями позбавляє його політико-правового характеру, зводячи юридичні зобов’язання держав-учасниць до суто політичних. Це, в свою чергу, суперечить Закону України “Про приєднання України до Договору про нерозповсюдження ядерної зброї від 1 липня 1968 року” (1994 року), оскільки в ньому зазначається, що він набуває чинності після надання ядерними державами Україні гарантій безпеки, які оформляються шляхом підписання міжнародно-правового документа.
Позиція Росії.
Росія підписала Будапештський меморандум, щоб легітимізувати ядерне роззброєння України і, таким чином, гарантувати її територіальну цілісність і суверенітет, але не мала намірів виконувати свої зобов’язання, оскільки розглядала Україну як нібито “сферу своїх привілейованих інтересів”.
Окремі положення Меморандуму є “розпливчатими”, що надало, у подальшому, російському агресору можливості для широкого спектру маніпулятивних дій і путін використав цю “двозначність” на свою користь. Так, зокрема п. 2 Меморандуму, який говорить, що “…що ніяка їхня (Великобританії, США, Росії) зброя ніколи не буде використовуватися проти України, крім цілей самооборони або будь-яким іншим чином згідно зі Статутом Організації Об’єднаних Націй”. Однак путін стверджував, що військові дії були здійснені відповідно до статті 51 Статуту ООН у порядку реалізації “права на самооборону”.
1 березня 2014 року путін, на тлі т.зв. “Кримської кризи”, отримав у Ради Федерації рф т.зв. “дозвіл на введення військ” до України, обґрунтувавши це нібито “екстраординарною ситуацією, що склалася в Україні, загрозою життю громадян Російської Федерації, наших земляків, особового складу військового контингенту Збройних сил Російської Федерації”.
Після незаконної окупації Криму Росією, США, Канада, Великобританія разом з іншими країнами заявили, що ці дії Росії є порушенням її зобов’язань перед Україною відповідно до Будапештського меморандуму. На що путін відповів – нібито “в Україні виникла нова держава, але з цією державою і щодо цієї держави ми не підписали жодних обов’язкових документів”, а також, що це США “порушують” Будапештський меморандум, і назвав Євромайдан “державним переворотом”, який нібито “спровокували” США.
У лютому 2016 року Лавров заявив, що нібито “Росія ніколи не порушувала Будапештський меморандум, оскільки він містив лише одне зобов’язання – не атакувати Україну ядерною зброєю”.
Оголошуючи про визнання 21 лютого 2022 р. т.зв. “ОРДЛО”, путін побіжно та маніпулятивно послався на промову В. Зеленського у Мюнхені, заявивши, що Україна нібито “може отримати ядерну зброю”, а Росія – “не може не реагувати на це”.
Єдина частина Будапештського меморандуму, яку путін ще не порушив, це “реальний ядерний варіант” розвитку подій. Зокрема, у Меморандумі чітко підкреслюється “зобов’язання Росії не використовувати ядерну зброю проти будь-якої неядерної держави, яка є учасницею Договору про нерозповсюдження ядерної зброї”.
Значення Меморандуму для національної безпеки та суверенітету України
Шлях до без’ядерної держави був одним із важливих чинників формування зовнішньої політики України в контексті становлення незалежності та стратегії суб’єктності у міжнародних відносинах. Цей курс сприяв зміцненню міжнародних позицій України. У разі недотримання такої політики, українська держава не зможе отримати підтримку міжнародної спільноти. Ядерне роззброєння України мало вплив не лише на сектор безпеки, але й надало можливість державі зайняти місце в міжнародному співтоваристві серед демократичних держав світу та брати участь у різних інтеграційних об’єднаннях. Незважаючи на своє вигідне геополітичне розташування, Україна після розпаду СРСР залишалася terra incognita для світу, їй не вистачало надійних союзників, а дипломатична війна за незалежність лише починалася. Виходячи з цього, молода незалежна держава потребувала економічної та політичної підтримки реформ.
Однак безпекове значення Меморандуму було значно завищено.
Аналогічними стали і Мінські домовленості, які були погоджені лідерами держав “нормандської четвірки” і схвалені резолюцією РБ ООН. По суті, Мінські домовленості не мали юридичної сили, але їхнє політичне значення було величезним, оскільки саме з їх виконанням були пов’язані західні санкції проти Росії.
Виходячи з вищезазначеного, Будапештський меморандум, який зазначається як чинник легітимізації ядерного роззброєння України, зробив вагомий внесок у формування зовнішньої політики України в нових геополітичних умовах та реалізацію стратегії суб’єктності в міжнародних відносинах. У тих міжнародних умовах, збереження ядерного потенціалу загрожувало Україні глибокою міжнародною ізоляцією, а в майбутньому – і зовсім втратою суверенітету України через чергове можливе підпорядкування Росії. Без ратифікації Україною Договору СНО-1 та приєднання до ДНЯЗ було б неможливим формування нової постбіполярної системи міжнародних відносин та зміцнення режиму нерозповсюдження ядерної зброї. Отримання фінансової допомоги та гарантій безпеки від ядерних держав надало Україні можливість продовжити інтеграцію до загальноєвропейських фінансових та безпекових структур, і, що не менш важливо, продовжувати реалізацію ринкових реформ та лібералізацію суспільно-політичного життя.
Агресія Росії проти України, виявила, разом із недостатньою реакцією держав-підписантів, значний розрив між загальновизнаними нормами і принципами міжнародного права та геополітичною реальністю.
За твердженням видання The Times, “реакторного плутонію, наявного у розпорядженні України”, нібито “достатньо для сотень боєголовок із тактичною потужністю в кілька кілотонн”.
Водночас, російсько-українська “гібридна” війна продемонструвала, головним чином, декларативний характер Будапештського меморандуму, адже, незважаючи на відкриту збройну агресію Росії, решта держав-підписантів, зіткнувшись із загрозою широмасштабної війни, не змогла виконати свої зобов’язання в Україні.
Тому, враховуючи ці обставини, Україна повинна шукати нові шляхи забезпечення національної безпеки